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政府購買服務(wù)這略顯專業(yè)的方式,成為這輪防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大重點(diǎn)。
6月26日,財(cái)政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法(征求意見稿)》(下文簡稱“新《辦法》”,區(qū)別于2014年發(fā)布的辦法),在國務(wù)院法制辦官網(wǎng)上公開向社會(huì)征求意見,意見征集時(shí)間為一個(gè)月。
新《辦法》沿襲了去年財(cái)政部87號(hào)文內(nèi)容,明確列出了政府購買服務(wù)的負(fù)面清單,包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目、融資行為等;延續(xù)了此前先有預(yù)算、后購買服務(wù)的規(guī)定;明確政府購買服務(wù)合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限一般為一年,部分可適當(dāng)延長,最長為3年。
87號(hào)文在規(guī)范政府購買服務(wù)的同時(shí),也指出“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng),按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。新《辦法》若最終獲得通過,現(xiàn)有棚改、異地扶貧搬遷后續(xù)政策走向?yàn)闃I(yè)內(nèi)關(guān)注。
禁止購買貨物或工程
政府購買服務(wù)本意在于促進(jìn)公共服務(wù)的供給創(chuàng)新,將部分原本由政府、事業(yè)單位壟斷提供的公共服務(wù),轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量承擔(dān),提高公共服務(wù)水平和效率——原來預(yù)算安排給既定政府、事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi),變成向相關(guān)市場機(jī)構(gòu)支付購買服務(wù)的錢。
各地政府購買服務(wù)規(guī)模、覆蓋領(lǐng)域在不斷壯大。比如北京近四年政府購買服務(wù)支出規(guī)模達(dá)到600多億元(2017年北京市一般公共預(yù)算支出規(guī)模約6500億元),列入政府購買服務(wù)目錄的事項(xiàng)包括教育、文化、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境治理等多個(gè)領(lǐng)域。
這一購買服務(wù)的方式,在取得成績的同時(shí),也局部出現(xiàn)了異化。財(cái)政部關(guān)于征求意見稿的起草說明指出,實(shí)踐當(dāng)中,政府購買服務(wù)內(nèi)容存在泛化傾向,一些地方出現(xiàn)政府部門“超范圍”購買服務(wù)問題,本該需要政府部門自己完成的工作,也交給社會(huì)力量去做。更突出的問題是,一些地方和部門以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資或用工,背離了政府購買服務(wù)改革的初衷,也加劇了財(cái)政金融和人事管理等風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)或投融資的人士而言,政府購買服務(wù)是一種很熟悉的方式。2017年5月底,當(dāng)財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(業(yè)內(nèi)簡稱“87號(hào)文”)時(shí),引起業(yè)內(nèi)很大震動(dòng),因?yàn)檎徺I服務(wù)日漸變成地方變相舉債的重災(zāi)區(qū)。
早在2016年6月,審計(jì)署公布的2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況指出,內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南4地在委托代建項(xiàng)目中,約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金,涉及融資175.65億元。
原本用于購買公共服務(wù)的合規(guī)渠道,變成了地方政府用于開展大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的融資渠道,容易積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?!爱?dāng)前亟待加強(qiáng)和規(guī)范政府購買服務(wù)的內(nèi)容管理,明確負(fù)面清單”,財(cái)政部在起草說明中表示。
征求意見稿明確給出了禁止購買內(nèi)容清單,包括不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng);應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項(xiàng),包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項(xiàng);《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例規(guī)定的貨物和工程;服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目;融資行為等。
“政府采購項(xiàng)目包括服務(wù)、貨物和工程三類,意見稿明確政府購買服務(wù)不得用于購買貨物和工程;也不能購買‘服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目’,防止服務(wù)中隱藏的工程;也不能向金融機(jī)構(gòu)購買融資服務(wù),意見稿吸收了很多87號(hào)文的內(nèi)容”,中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
購買合同期限最長3年
伴隨著將購買服務(wù)泛化為購買工程項(xiàng)目,地方實(shí)踐中還傾向于將合同期限拉長,這種拉長期限、推遲還貸的行為,加劇了未來的償債壓力。
比如某省披露出來的高等級(jí)公路“委托代建服務(wù)協(xié)議”中,約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者18年,通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金。
“鑒于當(dāng)前一些地方實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目,在合同期限上超出了年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的安排,沒有據(jù)實(shí)足額安排購買資金,以及有的單位認(rèn)為實(shí)行政府購買服務(wù)就意味著要新增財(cái)政支出等問題,新《辦法》明確,政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)先有預(yù)算、后購買服務(wù),購買主體不得將實(shí)施政府購買服務(wù)作為申請(qǐng)?jiān)黾颖締挝活A(yù)算支出的依據(jù)”,財(cái)政部指出。
新《辦法》對(duì)履約期限做出明確規(guī)定,政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接,合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限一般為1年;對(duì)于購買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目,合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限可適當(dāng)延長,最長為3年。
我國現(xiàn)有預(yù)算安排包括年度預(yù)算以及3年中期財(cái)政規(guī)劃,“先有預(yù)算、后購買服務(wù)”的安排要求政府購買服務(wù)合同期限與之適應(yīng)。
以政府購買服務(wù)名義變相舉債的行為,多習(xí)慣拉長期限?!叭ツ?7號(hào)文之后,只為棚改和異地扶貧搬遷留下了政策空間。地方政府基建項(xiàng)目信用相較更高,雙方都有意愿拉長期限,棚改項(xiàng)目貸款期限一般在10年-20年”,有國有銀行省級(jí)分行人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者直言。
拉長期限平衡負(fù)擔(dān),有一定的合理性?!皩?duì)于公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),出于代際公平的考慮,拉長還款期限能平衡后續(xù)使用者們的負(fù)擔(dān)。3年期合同可以滾動(dòng)續(xù)約,將年度財(cái)政支出納入預(yù)算管理”,有地方城投人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
以地方政府信用做背書,大量資金涌入基建領(lǐng)域,勢必會(huì)加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,比如棚改項(xiàng)目正常3年到5年就能建好,有些地方將期限拉長到15年、25年?,F(xiàn)在預(yù)算只有3年中期財(cái)政規(guī)劃,如果有大量這樣長周期、未列入預(yù)算的項(xiàng)目,缺乏對(duì)后續(xù)還款的統(tǒng)籌考慮是有風(fēng)險(xiǎn)的。
對(duì)于地方基建投資,有其他合規(guī)融資渠道安排?!盎ㄒ縋PP模式和政府債券兩條腿走路,綜合依靠項(xiàng)目資產(chǎn)信用、企業(yè)信用和政府信用解決融資問題”,國家發(fā)改委投資所體制政策室主任吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。